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            绩效型制度中政府采购人的能力建设问题

            本次政府采购制度的改革和法律的修订,应当以强化政府采购人的主体责任为中心展开。只有在建立采购人主体责任制度的基础上,才能有效地进行采购体制、监管制度和交易制度的系统性改革,从而实现我国政府采购制度从程序控制为主向绩效管理为主的转变。根据在上海、南昌等地调研了解的情况,我们了解到,政府采购人制度改革的关键,是采购人承担绩效管理主体责任的能力问题。

            一、政府采购人的主体责任能力

            如果政府采购人是以预算单位为基础设立的,那将是非常广泛和分散的。它既不同于集中采购机构,也不同于采购实体种类意义上的国家机关、团体和事业单位和国有企业。由于采购绩效管理有一定的财政业务属性,对于规模大小不均和管理水平不等的具体采购单位来说责任能力的构建就是一个非常具体的问题。

            按照普通行政管理原理,公共机构能力构建有四个方面,即责任机构、责任人、运行规则和物质技术条件。政府采购人的能力构建也大体上涉及这四个方面。其中最为重要的能力建设措施,是机构的设立和职责的明确??梢钥悸堑姆桨甘?,在采购人单位设立类似采购专员办公室这样的机构,并明确该机构与采购人单位的责任关系。

            根据单位规模和采购需求,类似采购专员办公室的机构可以单独设立,也可以由单位的财务部门或者资产部门承担,即设立包含政府采购的多职能部门。采购专员由采购人单位委任并报请同级财政主管部门备案。采购专员的职位可以单独设立,也可以由采购部门或者资产管理部门负责人兼任。采购专员的权限及其责任,由法律法规做出一般性规则,采购部门和采购人单位可以制定和发布采购专员管理的具体规定。

            在采购专员与采购人单位的关系上,需要在分别设立的基础上明确最终责任。采购专员履行采购活动的执行职能,尤其是在采购市场的交易方面。由于采购人的绩效管理责任是由采购人单位承担的,所以就一个具体的采购人单位来说,单位领导才是最终的责任人。所以,采购专员对于采购业务的绩效管理和交易结果应当向采购人单位及其领导人负责。在一般情况下,单位领导不可能对采购活动事必躬亲,需要下属分担交易性和执行性的业务工作,设立一个单独的采购专员就是在制度上将这一部分工作职责与单位领导职责的划分明确。采购专员的工作类似域外的合同官,他享有一定的采购决策权限和执行权限,这对于适应变化多端的市场是必要的,应当承担与决策和执行权限相当的责任。

            当然,采购人及其单位的采购专员履行职责应当有所遵循,所以需要为采购人提供一套基本规则,在适应市场交易的同时又能够体现公共机构的特点和绩效管理的目标,并且能够有效防止利益冲突和腐败现象的发生。在与供应商交易方面的基本规则,当然是国家的合同法律制度。现在的重要问题,是如何确定绩效管理及其绩效性审计管理制度,这是政府采购人主体责任制度的基础。

            在绩效型政府采购制度下,政府采购人有绩效责任主体和合同当事人两种法律身份,因此需要构建两种法律主体制度,以便承担两类不同的法律责任。现在应当根据绩效改革的需要,在既有法律规定的基础上对相关制度进行系统性整合。在绩效责任上,应当统筹考虑人民代表大会的预算绩效监督和绩效审计监督产生的责任。在合同当事人制度上,现行法律规定政府采购合同适用合同法,所以国家机关的采购合同当事人就应当是民法上的机关法人。问题在于,民法法人制度是否能够完全包含和覆盖采购人在政府采购过程中的全部权利义务。如果采购人采取了超越民法当事人权利的措施,是否还应当认定以采购合同当事人的身份法律责任。这方面的诸多问题还需要进行研究。

            二、政府采购人的合同当事人能力

            政府采购本质上是政府利用市场提高履行职能的效率。效率来源于市场,关键是政府是否有能力有效地开发和利用市场。在政府采购中政府利用市场的基本条件,首先是采购人代表政府利用公共采购市场的能力。政府利用公共采购市场的能力在结构上由四个方面构成,即选择供应商的能力,动员供应商的能力,激励供应商能力和约束供应商的能力。这些能力在法律上体现为政府采购人作为合同当事人,在采购合同订立和履行过程中的商业交易能力和权利主张能力。

            提高采购人的合同当事人能力,是实现政府采购绩效目标的关键制度。在程序控制型的政府采购制度下,政府采购人的合同当事人能力主要体现在合同订立环节,尤其是对公开招标采购中的交易能力。在绩效型政府采购制度下,政府采购人不但需要提高合同订立的能力,而且更重要的是需要建立在合同履行中的权利主张能力。

            在绩效型政府采购中,采购人在采购体制中的中心地位将首先体现在合同订立方面。合同订立制度的内容主要包括订立方式、订立程序和交易规则三个方面。政府采购人将在合同订立方式上享有极大的选择权,在合同订立程序享有更大的决策权,在优质优价交易原则下有更多的质量判断权和定价交易权。这些变化对采购人的缔约能力和交易能力提出更高的要求和承担更多的责任,包括市场交易能力和控制利益冲突能力。尤其是公开招标的使用减少以后,邀请招标和竞争性谈判的采用率将大为增多,对采购人在采购个案中的商业交易能力要求有明显的提高。如果采购人不具备行使这些权利的能力,绩效采购的目标就没有保障。

            长期以来,政府采购人在市场交易能力方面的不足,比较多地依靠代理机构来弥补或者替代。集中采购机构还分担了一些法定的采购责任。但是实际上代理机构的专业化市场交易能力也缺乏可靠保障。主要原因在于,集中代理机构专业化尚未普遍达到应有水准,社会代理机构的专业化管理缺乏规范。在实行绩效采购制度后,如果采购人的市场交易能力不能显著提高,至少达到与供应商的交易能力相当的水平,那么不但不能有效地利用市场,还可能被市场反利用,降低公共资源的使用效率,不能实现提高政府履行职能效率的初衷。

            实行绩效型的政府采购制度后,公开招标的采用率将极大地降低。因为采用公开招标本来是有条件的,无条件地使用必将有碍于采购绩效。采购人的职责和权限,是根据采购绩效的需求自主决定是否采用公开招标,除非法律法规或者政府主管部门有明确的其他规定。决定采购方式的重要依据是采购类型和采购对象的形态。现行广泛使用的公开招标方式主要用于集中采购,我国的集中采购则主要针对通用品,出于其他考虑主动要求进行公开招标的除外。公开招标的条件是产品和服务规格的标准化和明确化。所以,无论是集中采购还是公开招标,都是以通用品或者标准规格品采购为条件的。

            由于信息技术在政府采购领域的广泛采用,针对通用品或者标准规格品的采购格局必将发生变化。第一,可以进入电子卖场采购,不再进行集中采购和进行公开招标;第二,将通用品采购集中度提高到省级乃至全国一级,形成规模采购从而有效利用招标方式;第三,在标准化程度比较高的工程领域继续采用招标投标。以保障建筑质量安全作为普遍使用公开招标的依据将受到挑战,因为保障质量安全不一定只是依靠选择承包建筑商的招标方式。

            以程序控制为主的政府采购制度,将合同订立置于全部制度的重心,尤其是将公开招标的采购方式作为政府采购的核心制度。同时,将招标等程序作为采购行为合规性的主要标准,而无论事实上是否有效率地实现了政府采购的功能目的。绩效型的政府采购是结果主义导向的制度。采购行为合规性的最终标准在于是否事实上有效地实现了采购的目的,程序合法成为一个过程性工具而不再是最高性准则。这一宗旨性变化,必然导致制度重心向合同履行方面的转移。从实现绩效的角度看,合同订立只是一种承诺,结果只能产生于合同的履行,所以合同履行是取得采购绩效的关键。但是目前在合同履行方面不但制度上异常简陋和单薄,缺乏政府采购应有的合同履行特点,而且采购人在合同履行方面的能力构建也迫在眉睫,形成制度和能力都稀缺的局面。

            在合同制度上,履行合同的义务是在承诺基础上产生的,所以合同履行的法律原则是诚实信用。合同履行的伦理基础是对承诺的信守,管理学上是对当事人的信用管理,法律上则包括合同的变更和解除,违约及其赔偿,义务的正确履行和合同的消灭等制度。在采购人的能力上有三方面,即采购人履行合同的能力,采购人对供应商履行义务监督保障的能力,采购人追究供应商违约的主张能力和追偿能力。

            在采购人履行合同义务的能力上,采购人自己有所作为的空间比较小,更多地取决于国家关于政府体制和政财政支出的制度性安排。对于所谓“现职不理旧帐”的观念和作法,显然影响了采购人履行能力和合同信用,尤其是对于那些长期性采购合同,但是一个具体的单个采购人难以彻底改变它。因此,完善和提高采购人的合同履行能力,可以需要在财政及其相关制度上进行必要的改革和补充。

            在对供应商的关系上,采购人在合同履行方面的决策权,根据现行法律应当完全属于采购人及其代理机构(包括集中采购机构),法律上没有要求设立评标委员会或者评审小组那样的决策性机构,也没有规定评审专家的角色。在绩效采购制度下采购人回到采购体制的中心,合同履行决策也都归于采购人。采购人在合同履行方面的商业交易能力如何构建,可以考虑的方案至少有三个。第一,基本上或者完全交给代理人处理;第二,由专业服务机构提供咨询建议,由采购人最后决策;第三,就是仿照合同订立的方式,设立一个类似于评标委员会的法定机构进行决策或者准决策。采用哪一个方案比较合适,有待于进一步研究。

            三、对政府采购人的绩效评估

            采购绩效是构建采购人能力的目的,也是评价采购人行为的最高准则,是改革政府采购人制度的宗旨所在。在一个具体的采购项目中,如何设立绩效目标,如何认定绩效因素和绩效构成的内容?在需求管理、缔约管理、履约验收管理等环节中,如何依据绩效要求确定采购人的职责?这样一些基本问题确定以后,采购人的有章可循才可能有基本保障。

            这次改革的重点,是提高政府采购的运行效率和采购绩效。这两个重点目标的实现,依靠政府采购的全过程绩效管理才能实现。因此我们必须建立起政府采购的绩效管理完整制度。完整制度的意思,是说局部的绩效现象和绩效收益不能作为评价绩效的充分内容。提高资金使用效益,节约开支或者省钱,采购结果在客观上支持了财政目标的实现,都只能是采购绩效的一部分。完整的内容应当包括什么还需要经过充分的研究和实践,在财政绩效管理方面的已有经验和企业采购的绩效都是可以参考的。

            纯理论上讲,政府采购的绩效是对业已完成的采购过程、采购结果进行效率分析评价的结论。这里的采购结果包括采购对象业已获得、合规要求已经达到,采购的功能性目的已经实现等。绩效评价一般都是程度性判断。

            第一,政府采购绩效评价是投入与产出关系的经济性效率分析。绩效不是业已完成的采购工作本身。例如购买办公用茶杯,已经获得的茶杯品目本身不是完整意义的采购绩效,而是绩效评估的对象。即使该茶杯具备了所有技术参数提出的要求,功能上可以为公务活动饮水提供容水器皿。绩效是要对购买这个杯子的采购过程、茶杯功能实现的程度和在采购过程中所付出的代价等内容,进行可测量、可数量化的效率性分析和评价。关键问题在于成本的计算和收益指标的设计。

            第二,绩效评价必须以市场供求关系现状为条件,而不是个案的封闭评价。政府采购的绩效评价是以市场供给关系为条件和依据的。良好的绩效标准应当建立在市场供求关系基础之上,不是脱离市场现状单纯考虑对预算资金的节省数量,也不是拘泥于双方协议的履行程度。一般地说,市场供求关系反映着产品的款式更新、库存大小和促销手段、本地的需求和供给平衡,它们影响着交易和定价的诸多方面。所以,政府采购的经济性效率测量必须反映市场的现状和变化。绩效管理的目标之一,就是消除政府采购当事人脱离市场现状,擅自约定损害国家公共利益的价格。例如,经过公开招标的集中采购合同,约定比市场上同样产品平均价格还高的价格。这样做不但是非绩效的,而且是违法的,除非法律有相反的其他规定。所谓违法,是指违反了现行《政府采购法》第17条的规定。所谓相反的其他规定,是指执行采购政策的要求,例如产品的生产者属性、产品的产地和国籍等。

            第三,实行结果导向的绩效管理。任何正向的采购绩效评估结论,必须以发生效率意义的产出结果为依据。这一标准基于并且高于其他绩效因素,包括采购对象已经获得,程序合规要求已经达到,采购服务的功能和目的已经实现等。在大多数情况下,经济意义上的效率是绩效的基础指标,除非法律法规等规定将非经济因素作为绩效的基础因素。这里所说经济性效率因素 “基于并且高于”其他采购绩效因素的意思是,经济性效率因素不是孤立的,而是在具备其他绩效因素基础上进行的评估和判断。

            总体来说,政府采购绩效是对业已完成的工作事实与绩效目标之间的接近程度判断。对原来在需求管理阶段确定的工作成果指标,在进行绩效评价时也许是相符的,也许是超越的。这种绩效程度判断的宗旨,是要取得反映着成本与效益之间比例关系的效率。这种效率的基本导向是经济性的。除了经济性以外,可以有其他非经济因素,包括支持中小企业、少数民族地区。但是非经济因素的进入必须是有条件的,经济性效率则是基础性的。所以,绩效管理不能与采购的工作成果或者事实上的工作成果混为一谈。如果我们对这些基本认识能够有共识,那么绩效构成和评价指标体系的建设就有了基础和出发点,就可以顺着这个思路进一步扩大和延伸,直到建立起比较完整的指标体系和评价方法。

            绩效管理是约束采购人的体制内制度。绩效评价结论不能直接约束供应商,不能作为改变和终止合同的依据,更不能作为决定合同效力的依据。如果绩效评价认为合同约定不符合政府采购绩效的要求,例如绩效审计的结论,绩效管理的有关责任只能由采购人承担。因此,在政府采购绩效管理制度中,必须明确规定绩效评价结论的用途,防止被滥用或者转嫁绩效责任。



            (作者:于安)

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